Dix ans après la mise en place de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), l’avenir de la mission et de ses 15 000 soldats et policiers est plus que jamais incertain. L’opération de maintien de la paix, autorisée en 2013 dans le sillage de l’intervention militaire franco-africaine par un Conseil de sécurité alors réuni derrière le » navire amiral « , est toujours dans l’incertitude.[1] L’opération de paix, autorisée en 2013 dans le sillage de l’intervention militaire franco-africaine par un Conseil de sécurité alors réuni derrière la « plume » française, est aujourd’hui logiquement remise en cause dans un contexte de défiance entre les partenaires traditionnels du Mali et les nouvelles autorités du pays.
Lors du renouvellement de son mandat en juin 2023, le Conseil de sécurité devra trancher entre trois grandes options proposées par le secrétaire général de l’ONU dans une revue interne publiée en janvier dernier : une augmentation des effectifs ; une reconfiguration avec le même nombre de troupes ; ou une transition vers une » mission politique » sans Casques bleus.
Le Mali, désormais dirigé par une junte militaire soutenue par la Russie – à Bamako comme à New York – ne veut plus de la France comme « plume » des résolutions, réclame une MINUSMA « à la carte », et hausse le ton face aux mouvements armés du Nord qui se regroupent. Même si la mission continue à servir certains des intérêts divergents de l’Etat hôte, des membres permanents du Conseil et de la bureaucratie onusienne, elle risque toujours d’être la victime collatérale des nouvelles rivalités de pouvoir.
Revue interne de la MINUSMA de janvier 2023
La première option proposée impliquerait une augmentation du nombre de casques bleus de plusieurs milliers. Mais les autorités maliennes ont déjà déclaré qu’elles n’étaient « pas convaincues de la pertinence » d’une telle augmentation et s’y étaient déjà opposées en 2021. Une deuxième option consisterait à reconfigurer la mission en maintenant la force actuelle, mais en fermant les bases de Tombouctou et de Kidal pour rediriger les casques bleus vers Menaka et Ansongo. Une troisième option, plus radicale, est également envisagée : remplacer la mission de maintien de la paix par une « mission politique » sans soldats de la paix, qui ne maintiendrait plus de présence en dehors de la capitale.
Ces trois options ne sont pas vraiment nouvelles. Elles reflètent essentiellement les dilemmes auxquels l’ONU était déjà confrontée lors de la conception de la MINUSMA en mars 2013, puis lors d’une revue stratégique indépendante en 2018, qui a créé la polémique en divisant la France et les États-Unis. Ces derniers remettaient en cause la pertinence du modèle face à la menace terroriste et poussaient à une stratégie de sortie de la mission.
Cependant, le contexte de 2023 est très différent. La « force parallèle » antiterroriste française a quitté le Mali l’été dernier. Une nouvelle force composée de 1 000 à 2 000 hommes de la société militaire privée (SMP) Wagner et d’instructeurs russes est arrivée et opère principalement dans le centre du pays. Parallèlement, la pression exercée par les autorités maliennes sur la MINUSMA s’est intensifiée au cours de l’année écoulée.
Le risque d’une mission à la carte
Bien que la question du consentement de l’Etat hôte soit incertaine, il est peu probable que les autorités maliennes de transition demandent à court terme le départ d’une MINUSMA dont elles continuent à tirer un certain nombre d’avantages, tels que le transport des membres des forces de défense et de sécurité maliennes vers le nord du Mali. Dans une note datée du 4 décembre 2022, soumise à la revue interne de la MINUSMA, les autorités maliennes demandent que la mission « accorde la plus haute priorité à la dimension sécuritaire de son mandat » et à « l’appui logistique, le carburant, les rations alimentaires, les évacuations médicales et le renseignement à l’AMISOM ». [forces armées maliennes] « . Cependant, ils exigent que la mission s’abstienne de ce qu’ils décrivent comme « la politisation et l’instrumentalisation de la question des droits de l’homme ».
La demande du Mali que la MINUSMA soit « plus offensive » n’est pas nouvelle. Elle avait déjà conduit le Conseil de sécurité à demander à la mission » d’adopter une approche plus proactive et plus robuste » en juin 2016. Mais elle a surtout eu pour effet de susciter de nouvelles attentes auxquelles les Casques bleus n’ont pas pu répondre alors qu’ils consacraient déjà l’essentiel de leurs capacités à l’autoprotection. Comme l’a rappelé Guterres en 2018, « une opération de maintien de la paix n’est pas une armée, ni une force antiterroriste, ni une agence humanitaire, c’est un outil pour créer un espace pour une solution politique nationale ».
Au-delà de la rhétorique enflammée, le scénario privilégié par Bamako semble être que la MINUSMA reste présente, avec des effectifs inchangés, qu’elle poursuive ses vols réguliers vers le nord du pays – qui permettent aux administrateurs maliens de se rendre dans ces régions – et qu’elle intensifie son soutien à la construction et à la réhabilitation d’infrastructures, y compris militaires. Au contraire, la junte malienne semble s’appuyer sur un Conseil de sécurité désuni pour empêcher la MINUSMA d’enquêter sur les violations des droits de l’homme. De plus, elle compte certainement sur le fait que cette désunion de la » communauté internationale » permettra de nouveaux glissements dans le (nouveau) calendrier de transition convenu en juillet 2022 (avec des élections présidentielles en février 2024).
Le statu quo, la pire des options, à l’exception de toutes les autres ?
Malgré les nombreuses frustrations de la mission et la reconnaissance par le Secrétaire général de l’ONU lui-même que « le statu quo n’est pas une option », une MINUSMA « similaire » mais quelque peu reconfigurée pourrait finalement convenir à la plupart des gens, pour des raisons à la fois positives et négatives. Le fait est que la mission « a contribué à dissuader les insurgés de s’emparer des villes et des grands centres de population », bien que ses résultats en termes de protection des civils et de stabilisation soient plus mitigés. La sécurisation par la MINUSMA des villes secondaires et de certains axes majeurs est certainement perçue comme utile par les FAMA et le SMP Wagner, qui peuvent concentrer leurs efforts ailleurs, même si l’insécurité persiste et que les attaques se rapprochent de la capitale Bamako.
Sans les bases de l’ONU et les vols réguliers, la présence de l’Etat malien dans le Nord et l’intégrité territoriale du Mali pourraient être rapidement remises en cause. Il en résulterait une déstabilisation encore plus grande de la sous-région. On voit mal ce qu’une « mission politique » pourrait apporter à Bamako, puisqu’elle n’aurait ni utilité opérationnelle pour l’État hôte, ni réelle influence politique sur lui. Bamako ne manquerait pas d’accuser l’ONU « d’abandonner la mission en plein vol » et les populations civiles seraient encore plus livrées à elles-mêmes.
L’expérience centrafricaine a montré que la présence de la SMP Wagner pose des défis aux soldats de la paix, tant sur le plan tactique que stratégique, mais que la « déconfliction », bien que compliquée, est toujours possible. Les capitales occidentales se demanderont certainement si la présence de la MINUSMA peut aider à contenir l’influence russe et à garder un œil sur les activités de Wagner, qui se diversifient déjà ailleurs. Mais certains se demanderont si cela justifie une opération dotée d’un budget annuel d’un milliard d’euros.
Par ailleurs, le maintien de la paix se réduit depuis 2016, avec la fermeture des missions de l’ONU en Côte d’Ivoire, au Libéria, au Darfour, en Haïti et peut-être bientôt en République démocratique du Congo. Les seules nouvelles opérations lancées par les Nations unies depuis le Mali et la République centrafricaine en 2013 étaient des « missions politiques » (Colombie, Yémen, Soudan). En raison de la polarisation actuelle du Conseil de sécurité, une nouvelle opération d’envergure est peu probable et la fermeture de la MINUSMA serait un coup dur pour le département des opérations de maintien de la paix de l’ONU, d’autant plus que sans la perspective d’une nouvelle opération, il ne sera pas possible de « recycler » ni les employés civils ni les soldats de la paix.
La MINUSMA peut-elle faire face à la pression accrue des autorités maliennes ?
Si la MINUSMA est à nouveau prolongée en juin 2023, la question se posera de savoir si elle pourra faire face à la pression accrue des autorités maliennes. L’arrivée de la Russie et de la SMP Wagner sur la scène malienne fin 2021 a entraîné une escalade des tensions entre le gouvernement de transition malien et la France, ce qui a conduit à la fin de l’opération Barkhane et à la suspension de l’aide au développement française. Dans le même temps, les livraisons d’équipements militaires russes et de drones turcs Bayraktar TB2 renforcent une approche de stabilisation militaire plutôt que celle, plus politique, prônée par l’ONU.
En janvier 2022, la junte militaire au pouvoir a forcé la MINUSMA à cesser ses vols pendant plusieurs jours, puis a imposé de vastes zones d’exclusion aérienne (couvrant presque la moitié du pays) pour les avions de l’ONU dans le centre du Mali et la région au sud de Ménaka. Or, c’est dans ces zones que l’État islamique au Grand Sahara (EIGS) et le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (GSIM) opèrent et que les populations civiles sont le plus en danger. Les vols de la MINUSMA ont repris, mais nécessitent désormais un préavis de 48 à 72 heures. Au cours du dernier trimestre 2022, l’ONU rapporte que » 237 demandes de vol faites par la MINUSMA ont été rejetées ou n’ont pas reçu de réponse de la part des autorités maliennes « , qui regrettent que la mission » malgré ses engagements, ne partage pas les informations et les données collectées par les drones « .
Le fossé entre la mission et l’État hôte malien s’est encore creusé lorsque, le 22 mars 2022, un hélicoptère d’attaque malien a tiré six roquettes en direction des soldats de la paix britanniques au sud de Gao. L’État hôte n’a même pas autorisé les enquêteurs des droits de l’homme de la MINUSMA à se rendre sur les lieux du massacre présumé de plusieurs centaines de civils fin mars 2022 à Moura, dans le centre du Mali, au cours d’une opération militaire conjointe SMP Wagner-FAMa. La Direction de l’information et des relations publiques (DIRPA) des FAMa a affirmé avoir « neutralisé » 203 djihadistes et a publié plusieurs communiqués suggérant une intensification des opérations antiterroristes avec des chiffres impressionnants mais invérifiables. Le 5 février 2023, le gouvernement malien a finalement expulsé le directeur de la division des droits de l’homme de la MINUSMA, quelques jours après avoir violemment dénigré le discours d’un défenseur malien des droits de l’homme devant le Conseil de sécurité.
Les positions de la Russie et de la Chine lors des réunions du Conseil de sécurité soutiennent également les autorités de transition maliennes. Le ministère russe des Affaires étrangères a même félicité le Mali pour une « importante victoire » contre le terrorisme et a qualifié de « désinformation » les allégations sur le massacre de civils par les FAMa et l’implication de mercenaires russes, dont les autorités maliennes continuent de nier la présence, affirmant qu’elles bénéficient d’un soutien « d’État à État ». La visite du ministre Sergueï Lavrov à Bamako le 7 février 2023 consacre ce nouveau partenariat sécuritaire.
Les autorités maliennes de transition nient cependant avoir » pris des mesures restrictives visant particulièrement ou spécifiquement la Mission « , et appellent à » une meilleure coordination des actions de la MINUSMA avec l’État malien « . La MINUSMA préfère minimiser la situation et mettre en avant les patrouilles coordonnées avec les FAMa (81 au cours du dernier trimestre, selon le rapport du Secrétaire général de l’ONU de janvier 2023).
Les pays contributeurs de troupes perdent patience
Avec l’escalade de ces incidents, la rotation des troupes de certains pays contributeurs de la MINUSMA a également été empêchée. En juin 2022, le ministre malien des Affaires étrangères s’est fermement opposé à l’offre française de « poursuivre son soutien aérien à la MINUSMA » après le départ de la force française Barkhane. Cette dernière représentait une assurance importante pour de nombreux soldats de la paix, car la mission de l’ONU souffre d’un déficit d’hélicoptères d’attaque.
Le 10 juillet 2022, les autorités maliennes ont arrêté une force de secours de 49 soldats ivoiriens venus soutenir le contingent allemand de la MINUSMA à l’aéroport, les qualifiant de « mercenaires » et les emprisonnant.[2]. Le porte-parole de la MINUSMA est expulsé, accusé d’avoir publié des « informations inacceptables » sur l’affaire sur Twitter. Le Mali suspend toutes les rotations jusqu’à ce qu’une « réunion de coordination » soit organisée pour « faciliter la coordination et la régulation de la rotation » des troupes de l’ONU.
L’annonce par la Suède du retrait de son dernier contingent de 180 soldats de la paix, provoquée par le déploiement par Bamako de la MPS Wagner, et la fin anticipée des opérations de 260 soldats de la paix britanniques, affectent gravement la capacité opérationnelle de la « task force mobile » basée à Gao. L’Égypte envisage également de retirer ses 1 000 soldats, invoquant le trop grand nombre d’attaques, tout comme le Bénin. La Côte d’Ivoire prévoit de retirer progressivement ses 860 soldats et policiers d’ici l’été 2023. Enfin, le gouvernement allemand prévoit également de retirer ses 1 000 soldats au plus tard en mai 2024.
Ces départs en cascade représentent un total de 2 250 soldats, soit 17 % de la force, qu’il ne sera pas facile pour l’ONU de remplacer, bien qu’elle ait pris des mesures, même avec des contributeurs dits » traditionnels » comme le Bangladesh, l’Inde et le Pakistan.
L’accord de paix de 2015, une base très instable pour la présence de l’ONU
Fin décembre 2022, les mouvements armés signataires de l’accord de paix et de réconciliation au Mali, issu du processus d’Alger de juin 2015, annoncent la suspension de leur participation aux organes de mise en œuvre et de suivi de l’accord » jusqu’à la tenue d’une rencontre avec une médiation internationale en terrain neutre « . Fin janvier 2023, ces groupes ont également annoncé leur retrait de la commission chargée de rédiger la nouvelle constitution du pays, censée marquer la fin de la période de transition.
Les mouvements armés réunis sous le nouveau label du Cadre stratégique permanent pour la paix, la sécurité et le développement (CSP-PSD, composé de la Coordination des mouvements de l’Azawad – CMA – rejointe par les deux branches de la Plateforme d’Alger du 14 juin 2014 et de la Coordination des mouvements pour l’inclusion) reprochent aux autorités de transition leur manque de volonté dans la mise en œuvre de l’accord. La CSP-PSD critique également l’inaction des autorités maliennes face à l’offensive de l’EIGS, qui a fait des centaines de morts et des milliers de déplacés.
En avril 2022, le Représentant spécial du Secrétaire général pour le Mali, El-Ghassim Wane, rapporte au Conseil de sécurité qu' »aucun progrès tangible n’a été réalisé dans le processus de paix » et que « les trois derniers mois ont été marqués par des actions et une rhétorique inquiétantes, non conformes à l’esprit de l’Accord ». Les propos du Premier ministre de transition Choguel Maïga sur la nécessité d’une « réinterprétation intelligente et consensuelle de l’accord de paix », dans lesquels il voit les germes d’une division du Mali, ont été particulièrement controversés.
Il espère une relance du processus à travers la réunion décisionnelle de Bamako en août 2022.[3] et les démarches de l’Algérie (dont le président a reçu les représentants de la CMA le 26 février) ont été de courte durée. Dans une lettre au chef de la Médiation internationale, divulguée le 1er mars 2023, le ministre malien de la Réconciliation nationale dénonce les violations de l’accord de paix de 2015 par les ex-rebelles de la CMA, qu’il accuse de » collusion de plus en plus évidente avec les groupes terroristes « .
Si vis pacem, para bellum
Les autorités maliennes de transition ont instauré une « Journée nationale de la souveraineté retrouvée » le 14 janvier 2023, en souvenir de la grande mobilisation contre les « sanctions illégales, illégitimes et inhumaines » de la CEDEAO, et font la promotion d’un Mali Kura (le nouveau Mali) et d’un Mali Fanga (le guerrier). Ils semblent surtout soucieux d’asseoir leur légitimité sur le sentiment patriotique et de s’assurer de la loyauté des forces armées dont la hiérarchie vient d’être remaniée.
Dans le même temps, les mouvements armés CSP-PSD renforcent leur coordination militaire sur le terrain à travers des patrouilles conjointes et l’annonce de la fusion des mouvements de la CMA à Kidal au début du mois de février. Ils pourraient également coordonner leurs efforts avec ceux du chef du GSIM, Iyad Ag Ghaly, contre un EIGS renforcé aujourd’hui, mais peut-être aussi demain pour affronter les FAMa et leurs partisans dans le SMP Wagner.
Il n’est pas exclu que les autorités maliennes soient tentées par un nouvel aventurisme militaire au nord du Mali, comme le gouvernement du président Ibrahim Boubacar Keïta en avait fait l’expérience en mai 2014 à Kidal, moins d’un an après le lancement de la Mission de formation de l’Union européenne (EUTM) au profit des FAMa. Mais il n’est pas certain que leur allié russe – qui multiplie par ailleurs les rencontres diplomatiques avec les représentants de la CMA à Bamako – soit prêt à les suivre. Même si la SMP Wagner n’a pas réduit ses effectifs au Mali, elle est déjà en difficulté dans le centre du pays et en Ukraine. Même le puissant voisin algérien, qui fera partie du Conseil de sécurité en 2024-2025, ne permettra pas qu’un tel scénario se produise, compte tenu des conséquences qu’il pourrait avoir sur le sud de l’Algérie. Si la principale priorité stratégique de la MINUSMA reste « l’appui à la mise en œuvre de l’accord [de paix de 2015] par les parties maliennes », une reprise des combats, un abandon définitif de l’Accord d’Alger et une division Nord-Sud de fait remettraient en cause la principale raison d’être de la MINUSMA.
Vers une fin géopolitique
L’année 2022 a été caractérisée par une polarisation accrue au sein du Conseil de sécurité suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Dans ce contexte, la MINUSMA semble avoir pris du recul et paie le prix de sa relation – perçue ou réelle – avec la stratégie de stabilisation française depuis 2013. Fin juin 2022, le mandat de la mission a bien été prolongé d’un an, mais pour la première fois la Russie et la Chine se sont abstenues au lieu de voter pour et le Conseil n’est plus en mesure de produire une déclaration de presse commune sur le Mali.
La France insiste sur le fait que « les autorités maliennes de transition doivent aussi prendre leurs responsabilités » et les Etats-Unis s’alarment des violations contre les civils, y compris celles commises par « les groupes terroristes armés, les forces armées maliennes et le groupe Wagner soutenu par le Kremlin ». La Russie accuse l’Occident d’essayer d’instrumentaliser la MINUSMA pour « nuire à la réputation du gouvernement de transition » parce qu’il « n’apprécie pas sa politique étrangère indépendante ».
La MINUSMA, dont les moindres faits et gestes sont scrutés, n’a d’autre choix que d’apprendre à vivre avec un Conseil de sécurité désuni et un Etat hôte difficile. Elle doit tenter de maintenir l’impartialité nécessaire dans la mise en œuvre d’un mandat ambigu, fruit de compromis entre puissances, tout en luttant contre les « campagnes de désinformation » dont elle fait l’objet. Le chef de la MINUSMA, El Ghassim Wane, s’est rendu à Londres, Paris et Moscou fin 2022 pour tenter d’obtenir le maintien du soutien des membres permanents du Conseil.
La difficulté est d’éviter d’être accusé d’être le vecteur d’une guerre de l’information menée contre l’un ou l’autre, sans pour autant devenir un simple prestataire de services pour une junte au pouvoir, voire se rendre complice de cette dernière en fermant les yeux sur certains agissements. Autant dire que la mission est quasi impossible.
Il est temps pour la MINUSMA de faire le point sur la situation
La MINUSMA a testé la résilience d’une opération de l’ONU dans un environnement caractérisé par la menace terroriste, avec des résultats mitigés. L’ONU et ses contingents ont fait preuve d’une résilience inattendue, malgré les 168 soldats de la paix tués et les 692 blessés. La MINUSMA s’est adaptée en formant ses contingents (aux dangers des engins explosifs improvisés), en acquérant des technologies, des capteurs et des unités spécialisées, mais elle n’a pas échappé à la « bunkerisation » qui limite sa capacité à protéger les populations civiles et à se protéger elle-même.
Les contingents africains ont été en première ligne et ont payé le prix le plus élevé. Mais la participation significative des contingents occidentaux à la MINUSMA a également contribué à moderniser le maintien de la paix avec de nouvelles capacités et à faire avancer des questions telles que le soutien médical et l’utilisation du renseignement dans les opérations de maintien de la paix.
L’adaptation nécessaire de l’instrument de maintien de la paix aux conflits contemporains n’est cependant pas seulement une question de capacité et de posture militaires. La MINUSMA a également connu les limites inhérentes aux mandats de stabilisation qui se concentrent sur le renforcement des États dont la présence et la légitimité sont contestées, dans des contextes de conflit plus fragmentés (en raison des dynamiques et des conflits locaux) et régionalisés.
La mise en œuvre de la « primauté du politique » dans la résolution des conflits est difficile pour une opération de maintien de la paix lorsque les parties au conflit elles-mêmes ne croient pas à la mise en œuvre d’un accord de paix signé sous la contrainte. En outre, un Conseil de sécurité qui n’est pas uni derrière des objectifs politiques communs et des acteurs extérieurs qui privilégient les approches militaires de la stabilisation rendent la mission encore plus complexe.
Cette situation de fait et les mandats et relations ambigus avec les « forces parallèles » de lutte contre le terrorisme (Serval puis Barkhane et la Force conjointe du G5 Sahel) ont également eu tendance à réduire l’espace politique dans lequel la MINUSMA opère. L’impartialité de l’ONU s’en trouve souvent érodée, sans que ces forces combattantes n’offrent de véritable levier pour faciliter la mise en œuvre du mandat.
Même si elle continue à servir certains des intérêts divergents de l’Etat hôte et des membres permanents du Conseil, la MINUSMA risque de devenir une victime collatérale de la nouvelle dynamique de pouvoir. L’ONU doit donc sérieusement envisager une stratégie de sortie, qui pourrait impliquer une force africaine dotée d’un mandat et d’un financement au titre du chapitre VII du Conseil de sécurité, une option préconisée par Antonio Guterres lui-même. La fin de la MINUSMA tournera certainement aussi la page des grandes opérations de stabilisation multidimensionnelles, l’ONU étant de plus en plus confrontée au risque de marginalisation politique et de défiance à l’égard des normes libérales qu’elle a traditionnellement promues.
[1] Le système du « stylo » est un arrangement informel par lequel un ou plusieurs membres du Conseil de sécurité (en tant que « rédacteurs ») initient et président le processus de rédaction de produits tels que les résolutions.
[2] Ce n’est que récemment, après plus de six mois et grâce à la médiation togolaise, qu’ils ont finalement été libérés (bien qu’officiellement reconnus coupables, cette libération est le résultat d’une grâce présidentielle).
[3] Lors de cette rencontre, les parties avaient convenu d’intégrer en deux phases 26.000 ex-combattants dans les forces de défense et de sécurité nationales et dans l’administration publique. Mais parallèlement, les autorités maliennes ont lancé le « recrutement spécial » de 2.000 jeunes hommes des régions du nord et du centre dans les forces armées maliennes en dehors du cadre de l’accord.
